投資管理部門PPP項目管理系統設計方案探討

來源:本站  瀏覽量:925  日期2019-02-26


隨著電子政務、互聯網+的廣泛實施,投資管理部門在項目審批、管理方面已基本實現了全程網上辦理,當前PPP進入規范發展階段,已具備建立PPP項目網上管理系統的現實需求和條件。投資管理部門在PPP項目中的職責包括項目識別儲備、實施方案審核、項目推介及后期跟蹤監管三部分,本文介紹了天津濱海新區發展改革委根據以上職責建立的PPP項目管理系統,該系統通過三個模塊實現了PPP項目全生命周期的全部職能,并與項目管理系統無縫對接,對提高PPP項目管理水平提供了新的借鑒。

 

 

 

一、問題的提出

(一)項目管理、審批流程都實現了網上辦理,PPP項目管理需與相關工作結合

隨著電子政務、互聯網+的廣泛實施,投資管理部門在項目審批、管理方面已基本實現了全程網上辦理,極大地提高了項目管理效率,減少了項目單位跑現場的時間和次數。PPP項目在立項、可研批復、識別、方案審核、執行過程的中期評估和后評價過程中,需要投資管理部門參與工作甚至做出批復文件,為提高PPP項目管理效率,便于信息統計、分析,留下各環節工作痕跡,有必要將PPP項目管理工作與項目管理、審批網上系統相結合,實現網上辦公。

(二)財政部門已建立項目庫,但在關注重點上有差異、使用權限上有障礙,需要投資管理部門建立自己的項目系統

財政部門已建立全國統一項目庫,并實現了財政系統的項目管理職能。但其信息的填報、管理、使用僅限于財政部門,其他部門、單位只能對該系統對外公開的內容進行查看,無法參與項目發起、識別、審核、服務等工作,因此該系統在使用范圍上存在局限性。其次,該系統關注的重點是項目的財政支出額度、當地的財政支付能力、政府采購方式等財政部門職責范圍內的事項,對于項目選址、建設條件、進度計劃、投資概算、建設內容及規模、績效考核方案、監管方案等方面缺少必要的審核,不利于項目的落地、實施,因此該系統在功能上不完備,需要投資管理部門建立能夠實現其工作職責的網上系統。

(三)PPP進入規范發展階段,具備建立網上系統的條件

經過幾年的摸索,PPP進入規范發展階段,相應的投資管理工作也已基本穩定,工作內容、工作程序、深度要求已基本明確。各項工作已基本實現標準化。在此情況下,網上系統具備可操作性。

二、基本思路

PPP項目管理系統的建設,應以服務實際工作為基本要求。根據國家發展改革委《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》等文件,投資管理部門在PPP項目中的職責包括三部分:一是項目識別、儲備,二是實施方案審核,三是項目推介及后期跟蹤監管。因此,在系統設計上要圍繞著實現這三個功能設計結構、流程、權限匹配。

三、堅持的原則

(一)縱向上,處理好與上下級部門的關系

在現有行政體制內,經常出現上級任務逐級分解、下級信息逐級匯總上報的情況,因此出現了眾多的項目劃分標準,如按照投資規模、行業、資金來源、民心工程、重大項目、領導包聯項目等標準劃分。在信息統計時間、時段、頻次上也存在多種情況。部分信息由于涉密而不能隨意填報。因此,PPP項目管理系統在項目分類、需要的信息類型、信息統計時間、填報權限等方面要與上下級部門做充分的溝通協調,取得各方共識。

(二)橫向上,實現與其他政務系統的共享

PPP項目管理系統需與項目管理等政務系統實現系統鏈接、數據共享。這樣可實現三個作用,一是對于項目單位,可以減少數據填報次數;二是對于PPP項目管理系統,可以利用其他系統的現有資源,提高數據的可獲得性;三是對于投資管理部門,可以保證各個政務系統中數據的一致性、聯動性,提高工作的準確性和效率。

(三)發揮財政部門的作用

財政部門在PPP項目推動中發揮了極其重要的作用,尤其是其主導的物有所值評估、財政承受能力論證、政府付費工作,對項目順利實施起到了關鍵作用。在設計PPP項目管理系統時需充分發揮財政部門的作用。

(四)注重系統的可用性、便利性

從系統用戶的角度出發,盡量減少項目單位的工作量,減少必填信息的數量,避免相同信息的重復錄入,增加選擇菜單形式的輸入端口,減少需文字輸入的內容,允許從其他數據庫中引用已錄入的信息。

四、方案設計

(一)模塊設置

根據投資管理部門的職責,設置三個模塊:一是項目識別、儲備模塊,對項目庫中的項目是否適合采取PPP模式進行識別判斷,對識別出的項目進行儲備;二是實施方案審核模塊,實施機構將項目信息輸入后,發展改革部門會同其他部門對項目合作方案進行審核并將審核結果在系統中進行記錄;三是項目后期管理模塊,對項目招標、簽約、執行、考核、中期評估、后評價等情況進行管理和信息展示。

(二)信息流方向

1.信息來源

PPP項目儲備庫信息來源有兩個途徑,即項目識別功能可在兩個位置完成:一是在其他項庫中加入是否采取PPP模式的識別按鈕,擬采取PPP模式的項目信息自動導入到儲備庫中;二是在儲備庫中允許手動填報信息,并在數據庫中保存成項目信息(見下圖)。

2.方案審核

納入儲備庫的項目,實施機構制定實施方案后,將實施方案詳細信息填報到項目審核模塊,其中儲備庫中已有的信息自動導入。發展改革委會同其他部門對方案進行審核后,將審核結果錄入系統中。項目單位可登錄系統查看審核結果。

3.項目管理

發展改革委審核通過的項目,實施機構實時填報項目入庫、招標、簽約、考核、中期評估、移交、后評價等進度信息。

(三)需要實現的功能

為實現投資管理部門在PPP項目中的職責,系統應具有以下功能。

1.信息填報、上傳。相關單位將項目信息錄入系統,供其他用戶進行查看、使用。

2.查閱、下載。相關單位可將系統中已錄入的信息下載、查閱,以實現了解項目、審核項目的功能。

3.申請、審核。項目單位通過系統提交項目資料,審核單位通過系統對項目進行審核,以此替代現場工作,減少項目單位工作量。

4.公示、展示。通過系統向公眾公示、展示項目信息,提高公共服務的透明度。

5.統計、分析。通過系統對項目信息進行快速分類、匯總、分析,提高投資管理部門的工作效率。

(四)各模塊需要填報的信息

根據PPP項目的特點和需要完成的工作,確定各模塊需要獲取的信息如下。

1.項目儲備模塊

此模塊主要是對項目基本信息進行存儲,因此需要的信息以項目本身信息為主,包括項目名稱、主管部門、建設性質、項目類型、總投資、計劃實施年度、建設地點、建設內容和規模、聯系人、聯系方式等。以上信息除特殊說明外,均從其他項目庫中直接導入到PPP管理系統中,無須項目單位重復錄入。

同時,對項目PPP合作模式進行初步識別,包括合作模式、合作期限、投資回報方式等。為方便信息錄入,并對信息進行形式上的統一,建議多采用下拉菜單方式,由項目單位進行點選。

2.方案審核模塊

此模塊對合作方案進行審核,因此需要的信息主要為合作方式的內容,包括發起部門、實施機構(包括授權政府、授權時間、授權事項,需要上傳授權文件)、合作年限、合作范圍、合作模式、項目公司結構(填寫各股東股權結構)、政府方出資代表(包括授權政府、授權時間、授權事項,需要上傳授權文件)、物有所值評估結論、財政承受能力論證結論、各年度財政支付額度(設置表格,由實施機構填寫內容,可加行、減行)、風險識別及分配方案、社會資本投資回報方式、社會資本選擇方式、合同體系及核心條款、績效考核方案、監管方案、移交方案、項目立項信息、項目可研批復信息等。需要上傳的附件包括:PPP實施方案、財政部門出具的物有所值評估和財政承受能力論證意見、PPP合同文本。

3.進展情況模塊

此模塊主要展示項目執行情況,展示的信息包括:政府方信息、實施機構、政府方出資代表、招標情況(招標方式、招標完成時間、中標單位、中標條件)、簽約情況(簽約時間、上傳簽訂的合同)、項目執行情況(合作期開始時間、開工時間、竣工時間、運營期開始時間)、績效考核情況(考核年份、考核組織單位、考核內容、考核結論)、中期評估、移交情況(移交時間、移交內容、接收單位、移交過程中的重要事項)、后評價(后評價時間、后評價組織單位、評價內容、評價結論)、其他重大信息。

五、本系統的創新點

(一)實現了投資管理部門在PPP項目全生命周期的全部職能

系統設計過程中,首先通過對政策文件的分析,確認了投資管理部門在PPP項目中的職責,然后圍繞職責進行系統結構設計、流程設計、功能設計。通過本系統,投資管理部門可以實現在PPP項目全生命周期內項目識別、方案審核、監管評估等全部職能。

(二)實現了與項目管理系統的無縫對接

考慮到PPP項目是從政府投資項目庫中篩查而出,因此將PPP系統與相關管理系統進行了銜接。具體措施為:一是在項目管理系統中增加是否采取PPP模式的選擇按鈕,對項目進行強制識別;二是PPP系統中關于項目的基本信息默認從項目管理系統中連接而來,保證信息的一致性。

六、需要進一步解決的問題

(一)盡快建立全國統一系統

若項目信息僅在某地區、某部門使用,會形成信息孤島,限制系統發揮作用的空間。另外,各地區自行建立的系統,除了構成重復建設,還會在結構、流程、權限、信息要求等方面形成較大的差異,為全國統一系統的推行構成技術障礙。因此,有必要盡快建立全國統一系統,并在全國推行。

(二)內外網互通

目前政務網一般采用內網形式,與外網隔離。而社會資本和社會公眾無權訪問內網,因此需要解決內外網互通問題,讓社會資本方便查詢項目信息,參與項目工作,便于公眾獲取項目信息,實現對項目的公共監督。

(三)信息安全

內外網互通后,系統受到不法攻擊的可能性大大增加,需要采取技術措施保證信息安全。

 

 

 作者:     孫棟興   寇明洋

作者單位:袁政,天津國際工程咨詢公司;孫棟興,天津市濱海新區發改委;寇明洋,深圳市斯維爾科技有限公司

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